I Statsbudsjettet legger regjeringen opp til en gjennomgang av finansieringen av private barnehager ved å igangsette et hurtigarbeidende utvalg som skal se på dette. Jeg ønsker å påpeke noen fakta og betenkninger rundt arbeidet med en ny finansieringsmodell og regulering av private barnehager. Jeg regner med at utvalgets hovedmandat vil være å se på finansiell likebehandling mellom private og kommunale barnehager. Vær i midlertidig oppmerksom på at finansieringsmodellen handler ikke bare om likebehandling mellom kommunal og privat eide barnehager. Det handler like mye om hvilken barnehagestruktur vi skal ha i Norge med mulighet for å ha bærekraftig drift av enkeltstående små og mellomstore enheter. Finansieringsmodellen legger premisser for regulering av barnehager og hva som er økonomisk mulig. Utvalget må ta stilling til hvorvidt det er ønskelig å ha et mangfold av barnehager, eller om det kun er ønskelig med store enheter med generelt større barnegrupper.
Differensiert sats
Det er mulig at sektoren trenger en differensiert sats for de første plassene. Det vil være likt for alle, men størst fordel for de små og mellomstore. Det som er positivt er at også kommunale og kjedebarnehager igjen vil se på små og mellomstore enheter som mulig driftsform hvis ordningen gjelder uavhengig av eierform og dermed kan i større grad bidra til et mer ekstensivt tilbud med større spredning inn i flere nærmiljø. Dette vil også være positivt med tanke på smittevern hvor færre mennesker vil bli berørt av karantene ved et smitteutbrudd.
Alternativt kan små og mellomstore enkeltstående barnehager få en egen beregning av tilskuddssats eller et fast ”styrertilskudd” i tillegg til ordinær sats eller i form av påslag på administrasjonstilskuddet. Et slikt ekstra tilskudd vil være nødvendig så lenge det ikke er lovfestet en fast styrerstillingsprosent per årsverk i grunnbemanningen. Dagens regulering sier kun at det må være en styrer som bør være fysisk til stede. Det gir mange muligheter for å vanne ut styrerressursen ved større enheter samtidig som mer personalansvar kan bli delegert på avdelingslederne når avdelingene blir store. Dermed blir en større andel av pedagogressursen på avdeling brukt på administrasjon i store barnehager enn i små barnehager, som i praksis betyr at pedagogtettheten er lavere enn rapportert siden ped.lederne i større grad utfører personalarbeid enn fagarbeid i store enheter i forhold til små enheter.
Samlokalisering reduserer styrerressurs per årsverk.
Når finansieringsmodellen likebehandler små og mellomstore enheter med disse store enhetene, blir konsekvensen at de små barnehagene må bruke en større styrerressurs per årsverk i grunnbemanning for å oppfylle lovpålagte krav til barnehagedrift enn store enheter. Utfordringen er når kommunene i økende grad samlokaliserer sine barnehager i større enheter, fordi dette vil utløse et tilskudd som er lavere enn hva det er behov for å ivareta administrasjon av små og mellomstore barnehager.
Nedenfor viser antall plasser i kommunale og private barnehager i perioden 2000-2019. Vi ser en kraftig økning fram til omkring 2011, det vil si når en hadde kommet langt i målet om full barnehagedekning og sektoren endret regulering til rammefinansiering. Private barnehager var i begynnelsen preget av flere små enheter og flere familiebarnehager. Disse har blitt redusert i antall over tid. Antall familiebarnehager har i perioden 2012-2019 blitt redusert med omkring 40% fra 737 til 442 familiebarnehager (hvis en ser bort fra et mindre antall kombinerte barnehager). Mange av familiebarnehagene driftes som ordinære ”mikrobarnehager”, det vil si dobbelt gruppe definert som en liten barnehage i en egen del godkjent for barnehagedrift i samme bygg som en bolig. Hvis vi korrigerer antall private barnehager og ser bort fra familiebarnehagene, så vil gjennomsnittet i perioden 2012-2020 komme nærmere samme utvikling som i kommunale barnehager. Grunndata er hentet fra SSB tabell 09169: Barn i barnehager, etter alder, oppholdstid, barnehagetype, statistikkvariabel og år der deltidsplasser er blitt vektet og plasser for barn 0-2 år er korrigert for å finne et måltall for antall hele plasser. Statlige barnehager er ikke medregnet.
I tabellen under ser vi utvikling av forholdstallet styrerressurs per årsverk i grunnbemanning i perioden 2000-2019. Grunndata er hentet fra SSB tabell 09339: Årsverk i barnehager, etter region, eierforhold, stilling, statistikkvariabel og år hvor kategoriene er blitt samlet i styrer, ped.leder og annen grunnbemanning. Tallene er ikke korrigert for familiebarnehager.
Her ser vi tydelig en kraftig nedgang i styrerressurs per årsverk i sammenfall med økning i størrelsen på gjennomsnittsbarnehagen der kurven flater ut når full barnehagedekning var nådd omkring 2011 og gjennomsnittsbarnehagen har holdt seg ganske stabil etter det.
En kan være fristet med å bruke forholdstallet styrerressurs per avdeling eller barn, men både variabelen avdeling og barn kan ilegges ulikt meningsinnhold. For, hvor mange plasser er en avdeling? Og, hvor stor ressurs trengs for 10 barn når du ikke har spesifisert alder på barna? En slik variabel dersom den ikke er presisert vil gi rom for ulike tolkninger og kan misbrukes. I 2019 var styrerressurs per tradisjonelle avdeling med 3 årsverk i grunnbemanning omkring 24% i kommunale barnehager og 23% stilling i snitt i private barnehager. Det er da lagt til registrert merkantil/administrativ ressurs/styrerassistent. I hovedavtalen mellom PBL og arbeidstakerorganisasjonene tilrådes en styrerressurs tilsvarende 35% per avdeling. Så høy har ikke ressursen vært i de private barnehagene siden 2007 og for de kommunale barnehagene må vi gå helt tilbake til 2004 for å komme opp på dette nivået. I mange små og mellomstore barnehager er det mange aktive barnehageeiere som jobber utover ordinær tariff for å kunne dekke opp alle krav til drift. Disse timene er ikke nødvendigvis registrert og kommer i tillegg.
Så hvor bør grensen være? Det spørs om en skal se ensidig på effektivitet og ha det som formål. Vi vet at for å lykkes med å yte god kvalitet i store enheter kreves en god ledelse. Det blir derfor et paradoks at ressursen til ledelse per årsverk reduseres i store enheter. Myndighetene kan derfor i større grad sikre kvaliteten i de store barnehagene ved å kreve en minste styrerressurs per årsverk i grunnbemanningen. Det kan i større grad sikre at barnehagene får en sterkere faglig forankring og i større grad kan veilede og øke overføringsverdi i organisasjonen. Økt ressurs til ledelse vil i større grad sikre ønsket effekt av midlene som investeres i regionale kompetansetiltak (Rekom).
Mye arbeid som tidligere gikk til økonomi er i ferd med å bli automatisert i takt med digitaliseringen. Samtidig vil det være økt behov for ressurs til personalutvikling og prosessledelse knyttet til en sterk barnefaglig forankring.
Det er mulig at noen kan utnytte et krav om økt styrerressurs ved å bruke den til å redusere vikarutgifter. Det kan være utfordrende å kontrollere dette. En bør derfor vurdere et slikt krav i kombinasjon med en differensiert sats eller et beløp for de første plassene tilsvarende det myndighetene mener skal dekke en hel styrerressurs.
Gruppestørrelse og forsterket bemanningsnorm for barn under 2 år.
Jeg har nå drøftet likebehandling av barnehager basert på størrelse. Det er vel egentlig likebehandling av barn noen vil hevde vi egentlig tenker på. I så måte bør sektoren få en regulering som likebehandler ikke bare pedagogtetthet per barn, men også antall relasjoner per barn. Med relasjon mener jeg her antall mennesker et barn må forholde seg til i løpet av en barnehagedag. Det er en korrelasjon mellom dette og stress nivå. Hvis det er en ting vi må unngå i barnehagen for optimal utvikling, så er det stress. Store barnegrupper kan være positivt i enkelte type lek for større barn, men den kreative dybdeleken krever sjeldent flere enn maks 4-5 barn. Standarden har blitt store avdelinger som sparer vikarutgifter ved å sjonglere barn og voksne eller mulighet for å slå sammen barnegrupper. Denne praksisen er sammenfallende med økt stress og mer flyktige relasjoner. Det er vanskelig å regulere en ordning med maks antall barn i en barnegruppe, men en bør i alle fall vurdere et maksimalt antall barn per avdeling og spesielt for barn under 2 år. For å bedre tilknytning vil en forsterket bemanningsnorm på 1:2 for småbarn være effektfull. Den vil også sammenfalle med ny pedagognorm på 50%.
Kompenser pedagogstillinger med 10%.
En finansieringsmodell bør kompensere pedagogstillinger med et tillegg på 10%. Det vil stimulere til en høyere andel pedagoger i barnehagene og myndighetene kan sette krav om at det settes inn ressurs når pedagog har plantid. Dette vil i større grad redusere behov for å slå sammen barnegrupper og opprettholde bemanningsnorm under plantid. Sannsynlig langtidseffekt er positiv både for barnas utvikling og redusert sykefravær blant personalet. Den vil kompensere i en viss grad for mindre ressursbruk i kommunene knyttet til styrkingstiltak for barn med ekstra behov og således være i tråd med prinsipp om tidlig innsats.
Økte personalkostnader
Eldrebølgen er et kjent fenomen. Hvordan påvirker dette sektoren? Det vi vet i dag, er at de fleste som jobber i barnehage ønsker å bli i yrket. De trives, men det er mange som ikke klarer å stå i arbeidet helt til pensjonsalder. Ofte av fysiske og psykiske arbeidsrelaterte årsaker. Arbeidsstokken blir eldre og nærmer seg snart en snitt alder på 50 år. Det er spesielt et stort hopp i inntekt når arbeidstaker har over 10 års ansiennitet. Vi antar at andelen med høy ansiennitet er økende i årene som kommer. Dermed vil personalkostnadene øke mer en generell lønnsøkning. Forsikringspremie og pensjonspremie øker også med alderen og er nok en faktor som er med på å dra opp lønnskostnadene ytterligere. I tillegg vet vi at det er høyere risiko for helserelaterte sykdommer blant arbeidstakere over 50 år som øker sykefravær og funksjonsevne. Alle disse faktorene vil i årene som kommer øke personalkostnadene progressivt utover ordinære prosentvise lønnsoppgjør. Den beste forebygging og mest samfunnsøkonomiske løsningen på lang sikt, vil være en tettere bemanningsnorm som ivaretar normen hele åpningstiden. Det vil redusere stress og belastningsskader spesielt knyttet til tidsrom utenfor kjernetid med redusert bemanning som vi har med dagens bemanningsnorm.
Øremerket finansiering
Dersom myndighetene virkelig står for likebehandling mellom barn, så må de økte overføringene øremerkes til barnehagesektoren. Dersom myndigheten ønsker lokal styringsfrihet, så sett i alle fall krav til en minstesats tilsvarende nasjonal sats. Da står hver enkelt kommune fritt til å satse mer på oppvekst hvis de har mulighet og ønsker det.
Mandat
Det er mulig jeg her har gapet over mer enn hva dette "hurtigutvalget" skal ta stilling til. Likevel, før dere setter i gang arbeidet i utvalget, be myndighetene om en så konkret og detaljert bestilling som mulig der videre analyser og beregninger tar hensyn til følgende:
Ønsker regjeringen et mangfold av barnehager eller kun drift av store barnehager?
Hvordan ønsker regjeringen å balansere krav om effektiv drift og kvalitet på tjenesten som tar hensyn til små og mellomstore barnehager?
Knut Thomas Johansen
Barnas Moa
- Norges første økologiske barnehage!
Levanger, 3. desember 2020