Rapporten fra Storberget-utvalget gav nyttig oppsummering av historisk utvikling i barnehagesektoren. Ellers bærer rapporten sterkt preg av en polarisert forståelse hvordan samfunnets skattekroner skal gi best nytte uten å kompromisse på kvalitet, til barnas beste som det så fint heter. Det er mye i flertallets forslag som likevel skaper mer usikkerhet for små og enkeltstående barnehager. Jeg skal la en grundigere gjennomgang ligge i et høringsnotat. I denne artikkelen vil jeg først og fremst flagge en stor bekymring:
Dagens småbarnsforeldre blir kanskje den siste generasjonen som vil ha et reelt valg til å velge en liten barnehage. Hvordan er det mulig når alle hevder at de står for mangfold?
Differensiert sats - et politisk skalkeskjul?
Det er gledelig at det endelig fanges opp fra alle parter i sektoren en mulighet for differensiert sats, men er det et politisk skalkeskjul? Både mindretallets og flertallets modell legger opp til en noe høyere sats for små barnehager. I flertallets kommunal samhandlingsmodell skal kommunen selv få bestemme om dette skal innføres på kommunenivå. KS anbefaler sannsynlig dette da kommunene ikke taper noe på å omfordele en ellers lik pott mellom de ulike private barnehagene. Utfordringen til de små og enkeltstående barnehagene er at den totale potten som skal fordeles etter all sannsynlighet blir redusert hvis forslaget til flertallet blir gjeldende. Det er fordi kommunen får frihet til å bruke et større skjønn og trekke fra flere kostnader og ikke minst holde unna kostnadskrevende barnehager som er mer lik i driftsform som de små private. Dermed er det stor usikkerhet om en økt grunnsats vil veie opp for et generelt lavere tilskuddsnivå i forhold til dagens satser. Kommunen har fremdeles insentiv til å drive så effektivt som mulig med større enheter som vil redusere tilskuddsnivået til private barnehager. Hverken flertalls eller mindretallsmodellen gir noen garanti eller på hvilket nivå små barnehager skal kompenseres. Kostnadssiden i en liten eller mellomstor barnehage er imidlertidig veldig reell og våre utfordinger knyttet til smådriftsulemper er konkrete og kan tallfestes.
Små og mellomstore barnehager er underfinansiert.
La oss ta et tenkt eksempel der en gjennomsnitts kommunal barnehage etter at de mest kostnadskrevende barnehagene holdes utenom har 72 plasser. Da vil det være kostnadene til denne gjennomsnittsbarnehagen de private vil få beregnet tilskudd fra. Hva vil det si for en utmåling av tilskudd til en tradisjonell to avdelings privat barnehage med 36 plasser?
Styrerressurs: Kr -334.158,-
Ped.leder: Kr -24.092,-
Vikarutgifter Kr -71.952,- (Ved en differanse på 3% sykefravær som må dekkes inn.)
Underfinansieringen for en barnehage på 36 plasser vil da i dette eksempelet komme på omkring kr 430.000,-. Det er ikke rart at mange små og enkeltstående barnehager sliter økonomisk. I hvor sterk grad en liten eller mellomstor barnehage er underfinansiert i din kommune vil bero på hvor langt kommunen har kommet med å implementere effektiviseringsstrategien som gir et tilskuddsnivå under nasjonal sats.
Sannsynlig ville underfinansieringen vært enda større i en privat barnehage med 18 plasser. I tillegg kommer ekstra utgifter på grunn av større behov for kveldsmøter. Jeg har i eksempelet antatt at den private barnehagen har en styrer i en hel stilling og at den gjennomsnittlige kommunale barnehagen også har det. Jeg vurderer det sannsynlig at kommunen i større grad i fremtiden vil operere med store avdelinger på 36 plasser i snitt med kun en pedagogisk leder per avdeling supplert med nok antall barnehagelærere for å oppnå lovbestemt pedagogtetthet. Jeg har også lagt til grunn at kommunen utnytter stordrift ved å flytte på voksne (og barn) ved fravær i større grad enn hva er mulig i en liten barnehage, samt benytter mulighet for besparelse ved bruk av lærlinger og annet rimelig personell som skal holdes utenom i beregning av tilskudd til private barnehager. Dermed vil tilskudd for å dekke vikarbudsjettet i private barnehager bli tilsvarende lavere. Mange små og enkeltstående barnehager har ikke samme mulighet til å benytte rimelig arbeidskraft som større aktører når underfinansieringen ikke kompenseres tilstrekkelig for å administrere dette på en ansvarlig måte. Muligheten for å flytte på barn og voksne er også mer utfordrende dess mindre barnehagen blir og gjør det nødvendig å tilkalle vikar ved sykdom i større grad. Det er en av grunnene til at voksen-barn tettheten, eller voksentettheten som jeg liker å kalle det forkortet, er bedre i små barnehager gjennom åpningstiden uten at dette fanges opp i barnehagefakta.
Anslagene er konservative da det heller ikke er lagt inn andre stordriftsfordeler som gir merkantile besparelser og effektiv drift. Jeg har her kun konsentrert meg om betydelige stordriftsfordeler knyttet til personal som jeg mener gir redusert kvalitet på tjenesten. Jeg sier ikke at det er slik i alle kommunale barnehager i dag, men at dette er trenden som er gjeldende og som jeg tror vil vedvare dersom forslaget til flertallet i utvalget blir vedtatt.
Effektiviseringsgevinst til hvilken pris?
KS, Utdanningsforbundet, Fagforbundet og Virke ønsker at effektiviseringsgevinstene i større grad skal forbli i sektoren. Det er noe mange kan støtte opp om, men hva er disse effektiviseringsgevinstene, fører de til økt kvalitet (mye tyder på det motsatte) eller vil midlene likevel gå til andre ting enn kvalitetsheving i barnehagesektoren med flertallets forslag? (Kommunene vil få enorm kostnadsøkning knyttet til helse og eldreomsorg i årene fremover.) Flertallet innrømmer at kommunene har ulike økonomiske forutsetninger for drift og at det er andre sektorer som vil ha økt behov fra rammeoverføringene i framtida. Dermed har kommunene naturlig nok fremdeles mest interesse til å betale ut minst mulig i tilskudd til private barnehager, selv om det settes begrensninger for profitt. Kommunene har fremdeles økonomiske motiv til å legge ned og slå sammen små kommunale barnehager i større sentraliserte enheter, gjerne knyttet til et oppvekstsenter. Selv om det kan bli lettere for kommunene å holde liv i små kommunale barnehager, så er en effektiviseringsstrategi vanskelig å gjøre noe med så lenge rammeoverføringene til kommunene begrenser mulighet for å satse på kvalitet for alle kommuner. Dermed blir utbygging av store enheter tilslørt som et kvalitetsløft mens det i realiteten innebærer færre timer med full bemanning i løpet av dagen. I tillegg svekkes rammene for å lykkes med en utvannet styrerresssurs som er stikk i strid med behovet for stedlig og aktiv ledelse for å få struktur og planlegging i en større organisasjon. Mye faller da på mellomlederne som bruker mer tid på styreroppgaver (mens de egentlig skulle vært med barna siden hele stillingen i praksis medregnes i grunnbemanning) når det hele tiden må gjøres endringer i personal og barnegrupper på grunn av sykefravær. For fraværet forsvinner ikke, selv om vikarene uteblir.
Kostnadseffektivisering endrer ikke strategi.
Nå er det overdekning av barnehageplasser. Kommunene vil likevel ha ønske om å bygge større enheter. Hvor skal barna som skal fylle disse plassene komme fra når det fremdeles er ledig etter å ha slått sammen de kommunale barnehagene? Det vil være mest kostnadseffektivt for kommunen om barna ble flyttet fra private barnehager. Selv om forslaget til flertallet ikke rett ut sier at kommunen kan bestemme hvor barna skal gå, så vil kommunen ha frihet i sine strategiske valg og kan for eksempel velge å ikke videreføre en privat godkjenning etter endt periode eller bestemme at alle barnehagene i et område må redusere med et visst antall plasser uten at det legges samme krav i egen drift. Dermed kan effekten bli at antall plasser forholdsmessig over tid blir flyttet fra private barnehager til kommunale enheter. Det er de enkeltstående barnehagene som i så måte er mest sårbare siden de ofte på grunn av sin størrelse allerede er underfinansierte og ikke har mulighet for kryss-subsidiering på linje med barnehager som tilhører en kjede på tvers av kommunegrensene.
Kutt i pensjonstilskudd svir mest for enkeltstående barnehager.
En kommune som har presset økonomi kan, selv med innføring av differensiert sats, gjøre det mer utfordrende å drive små og enkeltstående barnehager. De små og enkeltstående barnehagene tenker sjeldent på hvilket tilskudd som skal dekke hvilke utgifter. Dersom en barnehage har fått mer i pensjonstilskudd enn faktiske pensjonsutgifter, så har overskytende tilskudd i stor grad gått til å dekke andre driftsutgifter. Flertallet ønsker at de private barnehagene skal få utbetalt etterskuddsvis pensjonstilskudd etter faktiske pensjonsutgifter i stedet for dagens faste sats på 13 prosent. Det høres rimelig ut, men dette vil slå veldig dårlig ut for de små og enkeltstående barnehagene som går med underskudd, spesielt siden flertallet heller ikke vil gi denne gruppen en mykere overgang men sidestille de med de store kjedene allerede i 2022 og redusere pensjonstilskuddet til 11 prosent før kostnadsdekning skal slå inn for fullt i 2023. Det vil si at små og enkeltstående barnehager som sliter i dag ikke vil få mulighet til å dekke overskytende pensjonstilskudd til andre utgifter og dermed trolig forverre driftsmarginene.
Små og enkeltstående barnehager har ofte høy ansiennitet og dermed høye pensjonsutgifter likevel, men skulle de være høyere enn hos kommunale barnehager, så mener flertallet at det ikke skal kompenseres for. Dette kan fort skje i enkelte år hvor en liten barnehage tilfeldig har høy turn over som utløser høye engangspremier. Enkeltstående barnehager har heller ingen mulighet for å divergere risiko slik kjedene har med kryss-subsidiering og er prisgitt kreditt i finansmarkedet som etter hvert vil betvile kredittverdighet på grunn av manglende eller negativ inntjeningsevne over tid. Konsekvensene kan bli fatale for mange små og enkeltstående barnehager. I rapporten har flertallet allerede en løsning hvordan dette kan løses med kommunal forkjøpsrett dersom en privat barnehage må selges eller legges ned.
Barnehageutbygging 2.0 - Statsfinansiert oppkjøpsfond
Flertallet i utvalget ønsker å etablere et statsfinansiert oppkjøpsfond som skal være tilgjengelig for kommunene. En kan tolke det som en forventning om at mange private barnehager ikke vil klare å overleve dersom lokal samhandlingsmodell blir gjennomført. Kanskje burde reguleringen i utbyggingsfasen vært strengere, men forsvarer det at skattebetalerne skal betale for utbyggingen to ganger når det er ledig kapasitet og argumentet for å sikre plasser kan absorberes i eksisterende overskuddstilbud? Hvorfor ikke være ærlig å si at dette handler om strategi for å utnytte effektivitetsgevinst i kommunale barnehager mer enn å sikre kvalitet og mangfold i eksisterende små og enkeltstående barnehager?
Samhandling krever tillit
Lokal samhandlingsmodell krever gjensidig tillit. Selv om det i mange kommuner er et godt faglig samarbeid, så har finansieringsmodellen etter innføring av rammefinansiering skapt stor mistillit begge veier. Medlemsundersøkelsen til PBL viser at kommunene vil ha en lang vei å gå og møte mye motstand etter de erfaringer private barnehager har gjort seg siste ti år. Men hvordan kan en skape tillit når rammene fremdeles overstyrer ønsket kvalitet? Mindre kommunal transparens i kombinasjon med svakere rettsvern til private aktører gir rom for større usikkerhet og endring i maktbalansen som vil sette små og enkeltstående barnehager i en sårbar posisjon. Så lenge det lønner seg for kommunen å bruke mindre på barnehage i form av stordriftsfordeler, så vil små barnehager være truet. En kommunal grendeskole kan kanskje nedlegges med blandede følelser, men her snakker vi faktisk om enkeltpersoner som har pantsatt gård og grunn med visshet om at de fikk godkjennelse til å drive en enkeltstående barnehage. Jeg mener det blir feil at kommunens strategi for effektiviseringsgevinst skal i ettertid overstyre ønsket kvalitet og faktisk mangfold i barnehagesektoren. Den som mener det ikke finnes risiko i å drive barnehage har ikke vært en liten eller mellomstor enkeltstående barnehage de siste ti år!
Sentral lovstyring - et botemiddel mot dårlig kvalitet og underfinansiering.
Den eneste redningen nå er sentrale lovstyringer som beskytter ansatte og barn slik at bemanningsnorm og styrerressurs kan sikre kvalitet uansett størrelse og eierskap. Dersom det kommer et slikt sentralt krav som er bedre regulert og etterprøvbart enn dagens lovverk, så er det ikke sikkert det er behov for differensierte tilskudd for å berge mangfoldet. Da tror jeg at det er mulig å spare mange millioner på styringskostnader som kan kanaliseres tilbake til sektoren i stedet for byråkrati og dermed bidra med å løfte kompetansetiltakene slik at de kan få en ønsket effekt. Spørsmålet er om det er et ønske å bruke mindre ressurser på byråkrati, mistillit og krangel eller skape trygge rammer for kvalitetsutvikling. I mine øyne burde småbarnsforeldrene få bestemme hvilket tilbud de ønsker til sine barn. Det vil være mest demokratisk. Selv om mange kommunale og private aktører ivrer etter å bygge store enheter for å erstatte små og mellomstore barnehager, så tror jeg ikke dette nødvendigvis er i samfall med småbarnsforeldrene sine ønsker. I alle fall ikke at dette skal bli eneste alternativ. Det er i alle fall ikke det inntrykket jeg sitter igjen med etter å ha analysert siste foreldreundersøkelse. Jeg mener foreldrenes preferanser bør overstyre kommunale strategier, ikke motsatt. Det er barn vi "bygger", ikke biler.
Mangfold betyr valgfrihet.
Jeg er meget skuffet over at de sentrale interesseorganisasjonene ikke klarte og samles mer for å enes om et forslag som kunne heve kvaliteten i tjenestetilbudet ved en økt ramme, selv om betingelsene om en proveny-nøytral modell var gitt i mandatet. Uten økte rammer er det svært utfordrende å sikre kvaliteten. Sektoren er kraftig underfinansiert og ansatte hadde fortjent noe annet.
På vegne av alle små og enkeltstående barnehager krever jeg et ærlig svar om vi er ønsket for framtiden. Vi skårer veldig bra på en rekke faktorer som indikerer gjennomgående høy kvalitet:
* Vi har desidert høyest bemanningsnorm gjennom dagen.
* Vi har best pedagogtetthet og ansatte med høy ansiennitet.
* Vi gjør det best / har størst andel fremragende barnehager i foreldreundersøkelser.
* Vi styrker mangfoldet, både i ulike størrelser og innhold.
Kvalitet koster. Små og mellomstore barnehager har ikke samme mulighet for å kutte hjørner som jeg mener effektiviseringsgevinsten som hentes ut av stordrift i stor grad er.
Så kjære politiker, vennligst slutt å framsnakke mangfold og kvalitet så fremt du ikke verner de små og enkeltstående barnehagene. Hvem er villige til å gå til valg hvor de konkret gir en garanti for å sikre at små og mellomstore barnehager ikke må fortsette med å være underfinansiert i fremtiden? Det er mange av oss som har lyst til å fortsette med å være unike, små og enkeltstående barnehager. Vi har hverken lyst å bli overtatt av kommune eller storkapital, men fortsetter denne utviklingen har vi snart ikke noe valg. Hvem er villige til å ta ansvar for stoppe effektiviseringsmonsteret før det spiser oss opp?
https://docs.google.com/spreadsheets/d/1gfwIOd5Gk7Zs9rVHnw4HFc73a36QaB9NK1Anf1Z6hIE/edit?usp=sharing